12月25日，國家發改委、商務部發布《市場準入負面清單(2018年版)》(下稱“清單”或“新版清單”)，標志著我國全面實施市場準入負面清單制度。

清單主體共151個事項、581條具體管理措施，包括禁止準入類事項4項，許可準入類事項147項。對禁止準入事項，市場主體不得進入，行政機關不予審批、核準;對許可準入事項，由市場主體提出申請，行政機關依法依規作出是否予以準入的決定;對市場準入負面清單以外的行業、領域、業務等，各類市場主體皆可依法平等進入。這意味著我國實現了“非禁即入”。

■ 發布

4項禁止準入，金融、互聯網行業單獨列出

清單列出的4項禁止準入的事項，包括法律、法規、國務院決定等明確設立且與市場準入相關的禁止性規定;國家產業政策明令淘汰和限制的產品、技術、工藝、設備及行為;禁止違規開展金融相關經營活動;禁止違規開展互聯網相關經營活動。其中，第二項指的是《產業結構調整指導目錄》中禁止投資的淘汰類項目以及禁止新建的限制類項目。

“禁止違規開展金融相關經營活動”有兩條具體措施，一是非金融機構、不從事金融活動的企業，在注冊名稱和經營范圍中不得使用“銀行”“保險”“信托公司”等與金融相關的字樣;二是非金融機構、不從事金融活動的企業，在注冊名稱和經營范圍中原則上不得使用“融資租賃”“商業保理”“小額貸款”等與金融相關的字樣。

“禁止違規開展互聯網相關經營活動”有5條具體措施，包括禁止個人在互聯網上發布危險物品信息;網絡借貸信息中介機構不得提供增信服務，不得直接或間接歸集資金，不得非法集資，不得損害國家利益和社會公共利益;特殊醫學用途配方食品中特定全營養配方食品不得進行網絡交易;藥品生產、經營企業不得違反規定采用郵寄、互聯網交易等方式直接向公眾銷售處方藥;非公有資本不得介入互聯網新聞信息采編業務。其中，重點指出了網絡借貸信息中介機構不得從事的13項活動，包括為自身或變相為自身融資，直接或間接接受、歸集出借人的資金，發放貸款等。

147項許可準入類，增設地方性許可措施

清單列出的許可準入類事項共147項，涉及國民經濟行業20個分類中的18個行業128個事項，《政府核準的投資項目目錄》事項10項，《互聯網市場準入禁止許可目錄》事項6項，信用懲戒等其他事項3項。從行業分類看，有9個行業超過了10個事項，其中，制造業有26項，交通運輸、倉儲和郵政業12項，批發和零售業11項，金融業11項，文化、體育和娛樂業11項。

金融業的11個事項，主要是對設立金融機構、從事相關業務、重大事項變更等作出限制，要求必須獲得許可或資質條件，目前各金融監管部門已有相關規定。例如，未獲得許可，不得設立銀行、證券、保險、基金等金融機構;未獲得許可，不得設立金融機構營業場所、交易所，不得大幅變更證券公司、基金管理公司等機構的股權結構;未獲得許可，不得從事債券、融資券等相關業務。

《清單》增設了“地方性許可措施”欄目，把地方法規設立的準入類許可事項納入進來，解決了地方根據《行政許可法》設立的地方性市場準入管理措施與全國清單銜接的問題。例如，批發和零售業的許可準入類事項“未獲得許可或履行法定程序，不得從事煙酒及相關產品的批發零售、經營和進出口”，其后列出了上海的酒類專賣業務許可。金融業的許可準入類事項中“未獲得許可，不得從事特定金融業務”，其后列出了山東的農民專業合作社開展信用互助業務試點許可。

■ 解讀

新版清單比試點版縮減54%事項

2016年3月，國家發改委、商務部印發《市場準入負面清單草案(試點版)》(下稱試點版清單)，在天津、上海、福建、廣東四省市先行試點，后2017年試點范圍擴大到15個省市，包括浙江、湖北等地區。

試點版清單共328項，包括禁止準入類96項，限制準入類232項。與試點版相比，新版清單事項減少了177項，減少近54%，具體管理措施減少了288條。

在禁止準入類事項方面，新版清單從96項減少為4項，主要是因為沒有逐條列出法定禁止事項以及產業目錄禁止事項，具體相關法律措施以附件形式列出。

新版清單單列出的金融及互聯網兩大行業禁入事項，試點版只涉及到金融業，包括2項事項：禁止商業銀行從事信托投資和證券經營等業務;禁止個人和未依《保險法》等相關法律法規設立的保險組織經營保險業務。

新版清單中禁入的互聯網相關活動，有一部分出現在試點版的限制準入類事項，包括互聯網藥品交易和非公有資本投資新聞信息業務等。值得注意的是，試點版只對非公有資本投資新聞傳媒領域特定業務提出股比要求，要求轉制為企業的出版社、報刊社等要堅持國有獨資或國有絕對控股;新版清單則規定非公有資本不得介入互聯網新聞信息采編業務。

在試點版清單的限制準入類事項中，金融業有17項，而新版清單縮減至11項，刪去了部分事項，另外將部分相關事項進行合并。刪除的事項包括：未獲得許可，境內市場主體不得在境外投資經營證券、期貨業務;未獲得許可，境內機構不得從事外債業務(境內機構外債、對外或有負債、外債轉貸款審批、登記及履約核準)。合并的事項包括債券、人民幣等相關業務。

部分事項在具體措施中進行了調整，例如發行股票事項，試點版中只規定了公開發行A股、B股的核準，新版中增加了優先股、存托憑證的核準;試點版中“境內企業直接或間接到境外發行證券或者將其證券在境外上市交易審批”在新版中被刪除。

上海對外經貿大學法學院講師申海平表示，除了文件表述的調整之外，清單事項減少更重要的原因還有放管服改革，減少了行政審批事項。另外，我國對于市場準入的理解進一步深化，本次清單是經過一系列評估梳理后，確實必要、合法的事項才納入，這也使得限制性措施減少。

給予市場主體穩定預期，利好民企

“負面清單制度也是為了平衡發展和監管兩方面的良性互動，通過清單給新型業態的市場主體以清晰預期，沒有納入清單的新業態可以開放進入，保證了市場的開放和發展”。中國政法大學民商經濟法學院助理教授、國家發改委“市場準入負面清單修訂”課題組成員任啟明告訴新京報記者，全面實施市場準入負面清單制度，對我國企業的營商環境、尤其是民營企業具有重要意義。

首先，本次市場準入負面清單制度的核心在于解決“證”的問題，可以給市場主體以穩定的預期。禁止或者許可，過去存在著部門監管重疊、地區之間不一致等各種問題，負面清單可以清晰地告訴市場主體哪些行業、領域、業務可以進入，以及進入是否需要許可，除此之外均可平等進入。

負面清單制度也給各類市場主體以平等機會，實現國企、民企、大企業和中小企業的機會平等、規則統一。國家發改委體改司司長徐善長也明確表示，市場準入負面清單是適用于境內外各類市場主體的一致性管理措施，在市場準入負面清單之外，不得對民營企業設置不合理或歧視性的準入條件，不得采取額外的準入管制措施。

下一步，國家發改委、商務部將著手建立市場準入負面清單動態調整機制，引入市場主體、行業協會、專家學者等共同參與市場準入負面清單的修訂調整。任啟明提出，動態調整機制意味著民營企業將有更多合法主張權利的機會。這一機制將會開放給民營企業申請移除相應限制措施的申請機會，接受申請后，將進行動態平衡。“可以說給了民營企業更大的參與監管政策制定的機會。”

申海平稱，市場準入負面清單制度是一項重大的制度創新，實施過程面臨的問題很多，各種配套制度和機制也要進行改變，還涉及到相關法律法規的調整，各地方也有一個適應的過程。因此，挑戰很大，需要抓好落實。