安裝有8個全景智能攝像頭的巡查車沿著街道緩緩行駛，鏡頭掃視過街面，如捕捉到跨門經營、占道等違法情況，會迅速拍照并上傳至上海浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局(下稱“浦東城管執(zhí)法局”)指揮中心審核中臺。半小時內，經人工審核后的處罰通知以派單形式送達該轄區(qū)執(zhí)法人員，同時通過短信告知違法當事人。

當場整改、線上繳納罰款、確認銷案，完成整個流程最快只需要2小時。而僅僅就在幾個月前，這一過程還至少要耗費半月有余。

今年，上海浦東首次實現了街面秩序管理的全過程零接觸“非現場執(zhí)法”，這意味著，城管執(zhí)法人員再無需依靠無休止的人工“掃街”、與店鋪經營者“斗智斗勇”等傳統(tǒng)方式來維護街面環(huán)境秩序。“探頭站崗，鼠標巡邏”，成為城市數字化管理的新常態(tài)。

從零開始搭建數字化基石

在浦東城管執(zhí)法局局長張立新看來，數字化轉型是城市治理的大勢所趨，“特別是在浦東新區(qū)首批試點國家綜合配套改革、施行管執(zhí)分離的背景下，浦東城管執(zhí)法局近年來不斷擴大執(zhí)法領域，迄今已承擔了包括環(huán)保、水務、交通、燃氣等19個領域的多達1800余項執(zhí)法事項，在只有1800余名執(zhí)法隊員的情況下，如何讓城市治理既兼顧全面，又能不斷深入細化，全面加速向數字化‘智’理轉型就顯得十分迫切。”

2020年初，浦東城管執(zhí)法局開始“下決心進行數字化改革”。“浦東新區(qū)是中國改革開放的試驗田，浦東城管執(zhí)法局理應在數字化轉型上先試先行，做出示范。”張立新說。

事實上，作為上海城市數字化轉型的先行者，浦東新區(qū)早在2017年便組建城市運行綜合管理中心，經過3輪迭代，如今已形成了覆蓋綜合執(zhí)法、公共安全、建設交通、應急管理等七大領域的“城市大腦”。而浦東城管執(zhí)法局要做的，是在此基礎上，進一步激活“大腦”的細胞，讓其觸達城市的神經更加精準、敏銳。

摸著石頭過河并不容易。第一難便是如何采集有效數據，搭建智能化的“基石”。

“一是數據來源分散、協(xié)調難度大;二是管理部門的數據通常難以滿足執(zhí)法的業(yè)務需求，例如商鋪注冊地和經營地不一致，實際負責人和法人不一致等，難以確定違法主體;三是很多執(zhí)法對象動態(tài)變化頻繁，這都會使執(zhí)法閉環(huán)難以達成，”浦東城管執(zhí)法局信息指揮中心信息科科長錢佳敏說，“這就迫使我們必須從零開始，建立自己的數據庫。”

張立新坦言，新冠疫情防控初期，執(zhí)法隊員利用自行開發(fā)的小程序，對沿街商鋪進行了較為詳盡的信息登記，實現了數據的初步收集。在此基礎上，執(zhí)法隊員又經過兩輪實地核實和數據完善，歷時半年，建立起了一個涵蓋浦東4萬余家商戶、以經營者真實完整信息為核心的精準龐大的數據庫。

“以擁有基礎信息動態(tài)維護機制的大數據庫、由100多個固定探頭和20輛城市管理巡查車組成的視頻資源網、具備人工智能分析技術的智能算法倉為基礎，街面秩序由此成為浦東城管執(zhí)法局設立的首個‘非現場執(zhí)法’場景。”浦東城管執(zhí)法局辦公室主任、信息指揮中心負責人袁星超說。

嚴謹設計線上執(zhí)法“閉環(huán)”

但要在線上形成一個合法合規(guī)、邏輯清晰、具備可操作性的執(zhí)法閉環(huán)，絕不是將線下流程“搬”到線上那么簡單。

“首先整個流程設計必須要以法律為基礎，每一個環(huán)節(jié)都要有法可依、有據可循，因此我們以《中華人民共和國行政處罰法》為基準，根據執(zhí)法實際情況，構建執(zhí)法標準和證據鏈條，利用科技手段進行違法主體認定，采集違法證據，實現法律文書電子送達和線上繳納罰款功能。”負責法制和案審的浦東城管執(zhí)法局二大隊大隊長張宇鋒說。

其中，以大數據確保違法主體的認定;巡查車智能攝像頭通過視頻甄別和圖像對比分析的AI視覺算法技術偵查發(fā)現違法行為，并留存證據;同時，浦東城管執(zhí)法局開拓性地使用具備唯一性、可溯源的電子公章以確保電子法律文書的真實有效;而通過“浦東城管”公眾號或APP進行網上繳納罰款則使違法商戶大大節(jié)省了前往銀行排隊繳費的時間精力，加速整個流程。

“為保證數據安全，我們內部制定了嚴格的數據查看、導出流程與制度;另一方面，我們在進行執(zhí)法流程設計時，盡可能避免采用生物信息數據。”浦東城管執(zhí)法局信息指揮中心應急科科長劉健平說。

由此，依托智能設備、商戶信息和非訴執(zhí)行機制，浦東城管執(zhí)法局實現了從證據獲取、審核辦案、告知送達到快處快繳的全鏈路零接觸執(zhí)法閉環(huán)，同時各個環(huán)節(jié)“留痕”的數據，成為AI不斷學習、更加精準的基礎。

此外，“非現場執(zhí)法”設立了“首違免罰”、“階梯式處罰”的規(guī)則，使執(zhí)法既具效率，又不乏“人情味”。

“以前一天頂多接觸3、4個案件，現在一天處理20個左右都沒問題。但事實上，數字化轉型幾個月來，街道秩序類案件數量已經急劇減少了。”張江中隊一線執(zhí)法隊員顏世釗說。

袁星超介紹，目前，浦東城管執(zhí)法局已經設計完成3個“非現場執(zhí)法”場景，未來會盡可能將更多合適的執(zhí)法場景納入范疇。而在目前尚不適用“非現場執(zhí)法”的場景里，GPS、固定探頭、無人機等先進科技正在被廣泛應用于“現場線上執(zhí)法”中，“雙現執(zhí)法”共同構成了數字化執(zhí)法的“雙璧”。

數據顯示，截至今年4月9日，浦東城管執(zhí)法局已辦理非現案件1612件。其中，首違免罰預警案件共983件，已作出行政處罰決定的案件共629件;累計開展現場線上執(zhí)法檢查總次數19435次，初步實現了浦東城管日常執(zhí)法檢查模式的數字化轉型。

數字化轉型改變的不只是效率。顏世釗對此深有感受：“以前我們去現場執(zhí)法，當事人總覺得你難以留存證據，又經常來督促、罰款，難免帶有敵對情緒，但現在有完善的線上執(zhí)法流程，避免了誤解，我們也從單一的執(zhí)法者轉變?yōu)榉铡⒐芾砗鸵龑У慕巧习傩盏膽B(tài)度逐漸由抵觸、冷處理變?yōu)榉e極地守法守規(guī)，甚至參與到城市治理的過程中來。”

當前，在上海城市運行“一網統(tǒng)管”下，浦東“城市大腦”、浦東城管執(zhí)法局綜合信息平臺、街鎮(zhèn)城管中隊微平臺，以及執(zhí)法隊員手機APP執(zhí)法終端，共同形成了全覆蓋、立體化的城市精細“智”理網絡。

但在張立新看來，這還遠遠不夠。“數字化轉型會帶來對執(zhí)法專業(yè)性、科學性更高的要求，以及內部創(chuàng)新機制、外部聯(lián)動機制的革新，”張立新說，“我們只是剛起步，像繡花一樣的城市管理精細化永無止境。”